Sachverhalt
Die Stimmberechtigten der Städte Zürich und Winterthur hatten 2023 die jeweilige kom munale Verordnung zum Mindestlohn angenommen. Das Verwaltungsgericht des Kan tons Zürich hiess 2024 die gegen die Mindestlohnverordnungen erhobenen Beschwer den gut und hob diese auf, weil sie nicht mit kantonalem Recht vereinbar seien.
Ausführungen des Bundesgerichts im Urteil 2C_28/2025, 2C_30/2025 vom 12. Mai 2026
Das Bundesgericht heisst im Urteil 2C_28/2025, 2C_30/2025 vom 12. Mai 2026 die Beschwerden der Städte Zürich und Winterthur gut. Die beiden kommunalen Mindestlohnverordnungen leben damit wieder auf und es bleibt den Stadträten von Zürich und Winterthur überlassen, diese in Kraft zu setzen. Die Entscheide der Vorinstanz verstossen gegen die Gemeindeautonomie. Die Gemeinden des Kantons Zürich verfügen über ausreichende Handlungsfreiheit, um Mindestlohnvorschriften zu erlassen. Für die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe durch die Gemeinden ist keine ausdrückliche Grundlage in der Kantonsverfassung erforderlich. Die Zürcher Gemeinden geniessen gemäss der Kantonsverfassung eine sehr weitgehende Autonomie. Sodann ist davon auszugehen, dass die beiden betroffenen Städte aufgrund der Vertrautheit mit den lokalen Bedingungen und der Nähe zu den Betroffenen mit ihren Mindestlohnregelungen die Erwerbsarmut ebenso zweckmässig bekämpfen können wie der Kanton. Weiter stehen auch die auf Verfassungs- und Gesetzesebene im Kanton Zürich getroffenen Regelungen zur Sozialhilfe kommunalen Mindestlohnvorschriften nicht entgegen. Deren Ziel ist es gerade, zu verhindern, dass betroffene „working poor“ Sozialhilfe beziehen müssen. Die kommunalen Mindestlohnverordnungen stehen schliesslich auch im Einklang mit dem in der Bundesverfassung enthaltenen – und von der Kantonsverfassung bestätigten – Sozialziel, wonach «Erwerbsfähige ihren Lebens unterhalt durch Arbeit zu angemessenen Bedingungen bestreiten können», so das Bundesgericht.
Hier sind die wichtigsten Ausführungen des Bundesgerichts aus dem Urteil 2C_28/2025, 2C_30/2025 vom 12. Mai 2026:
«Das Bundesgericht hat sich bereits mehrfach mit Mindestlohnvorschriften auseinandergesetzt. Im Urteil 1C_357/2009 vom 8. April 2010 hat es im Rahmen einer Abstimmungsbeschwerde (Art. 82 lit. c BGG) erwogen, dass die betroffene Genfer Volksinitiative zur Einführung eines kantonalen Mindestlohnes (Ergänzung der Genfer Kantonsverfassung mit einem entsprechenden Verfassungsartikel; L’initiative „Pour le droit à un salaire minimum“) nicht offensichtlich gegen höherrangiges Recht verstösst und in diesem Sinne insbesondere mit der Vertragsfreiheit als Teil der individuellen Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) vereinbar ist. In BGE 143 I 403 hat das Bundesgericht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle die Rechtmässigkeit eines kantonalen Gesetzes, mit welchem ein kantonaler Mindestlohn (Kanton Neuenburg) eingeführt wurde, geprüft, und ist insbesondere zum Schluss gekommen, dass der angefochtene, kantonale Erlass als grundsatzkonforme Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit aus sozialpolitischen Gründen mit Art. 94 BV vereinbar ist und ausserdem weder die Vertragsfreiheit gemäss Art. 27 BV noch die Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 BV verletzt. Ausserdem hat das Bundesgericht in diesem Zusammenhang entschieden, dass der kantonale Erlass bzw. Mindestlohn den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) nicht verletzt und auch mit der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, nämlich mit den Bundeskompetenzen von Art. 110 Abs. 1 lit. a (Arbeitnehmerschutz), lit. b (Verhältnis zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite), lit. d und Abs. 2 (Gesamtarbeitsverträge) BV sowie Art. 122 Abs. 1 BV (Zivil- und Zivilprozessrecht), vereinbar ist. Diese Rechtsprechung hat das Bundesgericht im Urteil 2C_302, 306/2020 vom 11. November 2021 im Rahmen der abstrakten Kontrolle des (kantonalen) Tessiner Gesetzes zum Mindestlohn (Legge ticinese dell’11 dicembre 2019 sul salario minimo [LSM/TI]; RL/TI 843.600) bestätigt und in diesem Rahmen erwogen, dass der kantonale Mindestlohn der Bekämpfung der Armut bzw. des Phänomens der „working poor“ diene und deshalb als sozialpolitische Massnahme zulässig und sowohl mit der institutionellen wie der individuellen Wirtschaftsfreiheit vereinbar sei (Urteil 2C_302, 306/2020 vom 11. November 2021 E. 7.3, 8.4 ff., 8.6 f., 9.3.1.ff.). Ausserdem hat das Bundesgericht in diesem Fall entschieden, dass der staatliche Tessiner Mindestlohn das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM; SR 943.02) nicht verletzt (Urteil 2C_302, 306/2020 vom 11. November 2021 E. 11).» (E.3.1).
«Staatliche Mindestlöhne, wie sie die vorliegende Mindestlohnverordnung vorsieht und wie sie bereits mehrfach vom Bundesgericht behandelt wurden, dienen dem übergeordneten Ziel der Armutsbekämpfung. Deshalb sind sie auch bundesrechtlich als sozialpolitische Massnahme zulässig (BGE 143 I 403 E. 5.2, 5.4.1 ff., 5.5; Urteil 2C_302, 306/2020 vom 11. November 2021 E. 8). Davon geht im Übrigen auch die Vorinstanz aus (vgl. E. 5.2 angefochtenes Urteil).
Spezifisch geht es bei der hier betroffenen öffentlichen Aufgabe um die Bekämpfung von Erwerbsarmut, d.h. Armut, welche trotz Erwerbstätigkeit besteht (Phänomen der „working poor“). Erwerbsarmut ist eine vielschichtige Problematik (vgl. Bundesamt für Sozialversicherungen BSV, Armutsmonitoring in der Schweiz, Bericht 2025, Erwerbsarbeit und Armut). Hohe Wohnkosten vor allem in den Städten erhöhen die Haushaltskosten und verschärfen die Problematik der „working poor“ (vgl. Presseartikel „Die Zahl der Working Poor in der Schweiz nimmt zu“, NZZ vom 9. November 2024). Der Kanton Neuenburg hat denn auch ausdrücklich mit Verweis auf die Problematik der „working poor“ einen staatlichen Mindestlohn eingeführt (vgl. BGE 143 I 403 E. 5.4.1 f.). Auch der städtisch geprägte Kanton Genf hat per 31. Oktober 2020 einen staatlichen Mindestlohn in Kraft gesetzt (vgl. Art. 39K Abs. 1 loi cantonale du 12 mars 2004 sur l’inspection et les relations du travail [LIRT/GE; RS/GE J 1 05]; Art. 56D ff. règlement cantonal du 23 février 2005 d’application de la LIRT [RIRT/GE; RS/GE J 1 05.01]; vgl. Urteil 2C_216/2025 vom 27. Januar 2026 Bst. B.b und E. 9.1 ff.). Ebenso schreibt der Stadtkanton Basel-Stadt seit 1. Juli 2022 einen staatlichen Mindestlohn vor (Gesetz vom 13. Januar 2021 des Kantons Basel-Stadt über den kantonalen Mindestlohn [Mindestlohngesetz; MiLoG/BS; SG 812.200]). Zudem hat die Stadt Luzern per 1. Januar 2026 einen staatlichen, kommunalen Mindestlohn eingeführt (Reglement vom 16. Mai 2024 der Stadt Luzern über den sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer; Verordnung der Stadt Luzern vom 28. Mai 2025 zum Reglement über den sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer).» (E.4.7.1).
«Aus denselben Gründen lässt sich entgegen dem angefochtenen Urteil (vgl. dort E. 7.6) auch aus dem SHG/ZH (vgl. E. 4 oben) nicht der Schluss ziehen, damit sei ein staatlicher, kommunaler Mindestlohn ausgeschlossen worden. Das SHG/ZH konkretisiert Art. 111 KV/ZH respektive die Sozialhilfe. Es befasst sich folglich mit der finanziellen Hilfe und Massnahmen zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt. Demnach kann aus dem Umstand, dass das SHG/ZH keine staatlichen Mindestlöhne vorsieht, nicht geschlossen werden, der Gesetzgeber habe diesbezüglich eine negative, abschliessende Regelung getroffen. Die vorinstanzliche Auslegung des SHG/ZH ist nach dem Gesagten willkürlich (vgl. E. 2.1 oben); der Befund, das SHG/ZH – obwohl es sich mit gegenüber staatlichen Mindestlöhnen komplementären Massnahmen befasst (vgl. E. 4.8.1 oben) – schliesse staatliche kommunalen Mindestlöhne aus, ist unhaltbar.» (E.4.8.4).
«Vielmehr hätte die Vorinstanz, wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, bei der Auslegung der kantonalen Verfassungsbestimmungen zur Gemeindeautonomie inhaltlich das Sozialziel von Art. 41 Abs. 1 lit. d BV i.V.m. Art. 19 KV/ZH berücksichtigen müssen:» (E.4.9).
«Gemäss Art. 41 Abs. 1 lit. d BV setzen sich Bund und Kantone in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative dafür ein, dass „Erwerbsfähige ihre Lebensunterhalt durch Arbeit zu angemessenen Bedingungen bestreiten können.“ Dieses Sozialziel adressiert auch das Problem der „working poor“, denn der Umstand, dass eine Person trotz Erwerbstätigkeit nicht ihre Lebenshaltungskosten bestreiten kann, steht im Widerspruch zu diesem Sozialziel (vgl. BGE 143 I 403 E. 7.5.5 f.; PATRICIA EGLI/RAINER J. SCHWEIZER, in: Ehrenzeller/Egli/Hettich/et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl. 2023 [St. Galler Kommentar BV], N. 64 zu Art. 41 BV; vgl. GREGOR T. CHATTON, in: Martenet/Dubey [Hrsg.], Commentaire Romand, Constitution fédérale, 2021 [CR Cst], N. 45 zu Art. 41 BV).
Art. 19 Abs. 1 KV/ZH lautet folgendermassen: „Die Sozialziele der Bundesverfassung sind auch Sozialziele des Kantons und der Gemeinden.“ Weiter hält Art. 19 Abs. 3 KV/ZH fest: „Kanton und Gemeinden streben die Verwirklichung der Sozialziele im Rahmen ihrer Zuständigkeiten und ihrer verfügbaren Mittel an.“ Die Sozialziele unterscheiden sich von den Grundrechten primär dadurch, dass sie – wie dies Art. 41 Abs. 4 BV festhält und Art. 19 Abs. 4 KV/ZH wiederholt – keine Leistungsansprüche Privater gegenüber dem Staat begründen (BGE 148 V 84 E. 7.3; 144 I 1 E. 5.5). Dennoch handelt es sich um Rechtsnormen mit Verfassungsrang (PATRICIA EGLI/RAINER J. SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar BV, N. 15 zu Art. 41 BV) und die Zielsetzung an sich ist rechtlich verbindlich (vgl. BGE 148 V 84 E. 7.3; GREGOR T. CHATTON, in: CR Cst, N. 11, 23 zu Art. 41 BV; THOMAS GÄCHTER, in: Kommentar KV/ZH, N. 23 zu Art. 19 KV/ZH). Ausserdem können und sollen Sozialziele als Auslegungshilfe bei der Auslegung anderer Normen herangezogen werden (vgl. BGE 151 I 73 E. 4.4.2; 148 V 84 E. 7.3; 143 I 403 E. 7.5.5; 130 I 16 E. 5.2; PATRICIA EGLI/RAINER J. SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar BV, N. 16, 22, 107 zu Art. 41 BV; GREGOR T. CHATTON, in: CR Cst, N. 9, 23 ff. zu Art. 41 BV).» (E.4.9.1).
«Das angefochtene Urteil anerkennt zwar, dass das Phänomen der „working poor“ dem Sozialziel von Art. 41 Abs. 1 lit. d BV i.V.m. Art. 19 Abs. 1 KV/ZH widerspricht, thematisiert die Sozialziele anschliessend aber nur unter dem negativen Aspekt, dass sie gemäss Art. 41 Abs. 3 BV respektive Art. 19 Abs. 3 KV/ZH keine neuen Zuständigkeiten schaffen (vgl. E. 7.4 angefochtenes Urteil). Aus dem Wortlaut von Art. 19 Abs. 3 KV/ZH respektive Art. 41 Abs. 3 BV folgt aber auch, dass die Gemeinden, Kantone und der Bund die Sozialziele anzustreben haben. Es werden mit anderen Worten Gesetzgebungsaufträge an diese formuliert, um die Sozialziele zu verwirklichen. Wie Letzteres geschehen soll, wird dem politischen Prozess und dem Gesetzgeber überlassen (vgl. PATRICIA EGLI/RAINER J. SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar BV, N. 15, 20, 22, 101 zu Art. 41 BV; GREGOR T. CHATTON, in: CR Cst, N. 9, 11, 23 zu Art. 41 BV; THOMAS GÄCHTER, in: Kommentar KV/ZH, N. 22 f., 27 zu Art. 19 KV/ZH). Dass im Kanton Zürich für die Erfüllung einer neuen, öffentlichen Aufgabe der Gemeinde keine Grundlage in der KV/ZH erforderlich ist respektive kein sog. Verfassungsvorbehalt besteht, wurde bereits dargelegt (vgl. E. 4.5.1 ff. oben). Weiter hat sich aus Art. 1 Abs. 4, Art. 83 Abs. 1, Art. 85 Abs. 1 und Art. 97 Abs. 1 KV/ZH ergeben, dass die Gemeindeautonomie im Kanton Zürich relativ weit geht und den Gemeinden einen grossen Handlungsspielraum einräumt (vgl. E. 4.6 f. oben). Wenn nun Art. 19 Abs. 3 KV/ZH ausdrücklich die Gemeinden adressiert und ihnen aufträgt, die Sozialziele zu verwirklichen, so wird dadurch die Gemeindeautonomie inhaltlich nicht eingeschränkt. Vielmehr steht der Erlass der Mindestlohnverordnung durch die Beschwerdeführerin im Einklang mit dem Sozialziel von Art. 41 Abs. 1 lit. d BV i.V.m. Art. 19 Abs. 1 KV/ZH und dem Gesetzgebungsauftrag, den Art. 19 Abs. 3 KV/ZH explizit auch an die Gemeinden richtet. Der damit verbundene politische Prozess wurde durchlaufen und mit einer Volksabstimmung, welche sich für die kommunale Mindestlohnverordnung aussprach, abgeschlossen.» (E.4.9.2).
«Das Sozialziel von Art. 41 Abs. 1 lit. d BV, welches aufgrund von Art. 19 Abs. 1 KV/ZH ebenfalls ein Sozialziel im Kanton Zürich darstellt und gemäss Art. 19 Abs. 3 KV/ZH ausdrücklich auch die Gemeinden adressiert, spricht nach dem Gesagten dafür, dass die Gemeinden in diesem Bereich über genügend Handlungsfreiheit verfügen, um eine kommunale Mindestlohnverordnung zu erlassen.» (E.4.9.3).
«Art. 50 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 85 Abs. 1 KV/ZH ist demnach im Lichte des genannten Sozialziels so auszulegen, dass die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin auch die Kompetenz zum Erlass einer kommunalen Mindestlohnverordnung umfasst.» (E.4.9.4).
«Das angefochtene Urteil verletzt nach dem Gesagten die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin, nämlich Art. 50 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 1 Abs. 4, Art. 83 Abs. 1, Art. 85 Abs. 1 und Art. 97 Abs. 1 KV/ZH. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist gutzuheissen. Die kommunale Mindestlohnverordnung der Beschwerdeführerin vom 1. März 2023 ist zulässig. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben. Wie dargelegt genügt vorliegend ein kassatorischer Entscheid des Bundesgerichts (vgl. E. 1.4 oben), da mit der Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils auch die Aufhebung der kommunalen Mindestlohnverordnung rückgängig gemacht wird. Die kommunale Mindestlohnverordnung vom 1. März 2023 lebt demnach wieder auf. Es bleibt dem Stadtrat der Stadt Zürich überlassen, diese in Kraft zu setzen (vgl. Art. 13 derselben bzw. Bst. A.a oben).» (E.5).
